構建我國對外投融資框架,需大力發展開發性金融

來源:和訊網 2017-10-04 15:41:43

本文首發於微信公眾號:中國金融四十人論壇。文章內容屬作者個人觀點,不代表和訊網立場。投資者據此操作,風險請自擔。

  導 讀

  2015年開始,我國在直接投資方麵結束了延續30多年的順差,對外直接投資連續兩年超過利用外資規模。從發展趨勢上看,當前廣受關注的“一帶一路”倡議與我國此前提出的企業“走出去”與國際產能合作戰略之間存在密切聯係,開展對外投資都是其中一個重要環節。

  企業“走出去”投資離不開金融方麵的支持,海外投資和項目建設的迅速發展也對我國的對外投融資體係與投融資合作提出了新要求。同時,我國開展海外項目建設和投資的許多東道國都是發展中國家和新興經濟體,其資金需求量非常龐大。

  應對上述問題,需要認真審視和思考我國現行的投融資合作框架,研究如何堅持以企業為主體,市場化運作為原則和導向,特別是在麵向欠發達地區投資一些大型項目時,如何在私人部門投融資服務“缺位”的情況下,積極發揮政府“補台”的作用,推進投融資合作。

  近期發布的中國金融四十人論壇《2017·徑山報告》(下稱《報告》)指出,近年我國海外投資和項目建設處於高速發展和結構轉型的狀態,同時發展中國家和新興經濟體的建設也有著巨大的資金需求。我國應抓住當前戰略契機,秉承動員多方力量參與對外投融資合作、結合區域比較優勢開展對外投融資、明確政府在對外投融資合作中定位,以及利用對外投融資合作推進人民幣國際化的理念,合理構建投融資合作框架。

  《報告》指出了當前我國在對外投融資合作中存在的一些問題,包括:一,部分金融機構在爭取項目時存在無序競爭情況;二,部分企業存在忽視風險、盲目投資的情況;三,公共資金和優惠性資金尚缺乏完善的持續跟蹤和事後問責機製;四,企業通過國內金融機構或國內金融機構的海外分支融資時麵臨著一些瓶頸和製約;五,中資企業跨境並購規模快速增長,債務融資占比較高。針對我國海外投資多集中於發展中國家和新興經濟體,項目周期長、規模大、風險高的特征,《報告》認為,政府部門和官方資金可以有所作為。

  《報告》建議,應大力發展開發性金融。金融支持企業“走出去”有三個渠道。政策性金融服務於國家戰略,但存在資金效率和增加財政負擔的問題。商業性金融遵從市場化原則,但在長期融資領域存在缺陷。而開發性金融則在服務國家戰略的同時強調保本微利和可持續發展,彌補二者空缺,具有優勢。

  在政策性金融方麵,《報告》認為應繼續完善出口信貸機製,為中國元素“走出去”提供投融資支持。我國應推動改革和完善出口信貸相關國際規則,為促進我國設備、產品和勞務出口提供投融資支持。對外,應充分利用各層次溝通平台,形成製定出口信貸國際新規則的合力。對內,宜推動國內出口信貸體係改革,推動“兩優”貸款改革,調整“兩優”貸款操作規範,健全相關管理體製。

  在商業性金融方麵,則應完善中資金融機構和金融服務的網絡化布局。並且要充分發揮東道國、多邊開發銀行、發達經濟體的資本市場和國際金融中心在投融資合作中的作用。最後,要利用多種投融資方式,充分發揮股權類投資作用。

  以下節選自《2017·徑山報告》分報告——《構建中國對外投融資合作框架》。本分報告課題組成員為朱雋、郭凱、艾明、趙嶽、白雪飛。報告所述觀點僅代表作者個人意見,不代表所在單位意見。

  聲明:10月3日推送的《2017·徑山報告》分報告《中國的跨境資本流動管理》中,課題組成員“高崢”應為“高錚”,特此更正並真誠致歉。

  構建中國對外投融資合作框架

  by 朱雋、郭凱、艾明、趙嶽、白雪飛

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  我國對外投融資合作現狀評估

  一、我對外投資具有周期長、規模大、風險高的基本特點,因此在投融資合作方麵機遇與挑戰並存

  綜合來看,我國對外投資具有周期長、規模大、風險高的基本特點:

  第一,從區域分布來看,近年來我國對發達國家的投資增長較為迅猛,但從總量上來看仍以對周邊發展中國家投資為主,中國對外直接投資存量的八成分布在發展中經濟體,包括許多“一帶一路”區域的重點合作項目(2015年度中國對外直接投資統計公報,2016),這些國家和地區的法製環境不夠健全,金融市場仍欠發達,市場化水平有待進一步提高。

  第二,從投資行業來看,盡管商務服務業和金融業占比較大,但基礎設施建設、能源資源行業和裝備製造業等仍然是我國對外投資的重要領域(王永中和李曦晨,2017),其相關投資周期較長、規模較大、流動性低,這些項目對股權性質、期限較長的資金存在較大需求,而傳統的金融市場上能夠提供中長期股權投資的資金來源不多。

  第三,從行業敏感程度來看,能源、資源領域是我國對外投資的重點領域,這些領域的敏感程度較高,保護主義色彩強,因此東道國愈發傾向於將能源資源開發及其後續增值的好處留在當地,對於外國投資者的進入、控股比例、出口和稅收等也相應會有很多法律法規和監管方麵的要求,而且正呈現出加嚴趨勢(李克平,2015)。

  我國海外投資的以上幾個特點給我企業“走出去”融資帶來一些挑戰,但也為我開展投融資合作帶來了機遇。

  從挑戰來看,一方麵,我國“走出去”企業在境外融資時往往麵臨許多困難和製約。例如,中資企業在投資東道國的信用記錄不足,難以獲得信用擔保,境外新設企業在啟動階段的信用記錄也比較短,難以獲得低成本的融資;同時,企業對境外融資的要求、流程、政策與法律環境也存在一個適應過程,需要積累經驗。

  另一方麵,由於發展中國家和新興市場經濟體是我國主要投資區域,東道國普遍麵臨資金匱乏問題,經常出現私人部門投融資服務“缺位”的現象,中資企業通過國內金融機構或國內金融機構的海外分支融資時也有一些瓶頸和製約,如我國金融機構海外布局主要集中在發達經濟體,對我海外投資較多的發展中和新興市場國家反而布點較少,以境外分支機構最多的中國銀行(601988,股吧)和工商銀行(601398,股吧)為例,兩家銀行隻覆蓋了40多個國家和地區,且與我“走出去”業務地區分布的契合度不高;傳統商業金融機構所能提供的多是期限在5年之內的短期貸款,缺少中長期融資工具;境內銀行一般不接受國外資產作為貸款抵押物;銀行可能出於風控考慮而“嫌貧愛富”,對非國有企業的海外投資項目惜貸,等等。

  但從機遇來看,由於發達經濟體的跨國公司很早以前就開始在全球範圍內尋找市場和資源,較為成熟的市場與區域早已被其所占據。正是由於我國主要投資區域與行業存在以上特點,才使得中資企業能夠有機會打進一些發達國家傳統上難以進入的地區和行業。因此,若巧以規劃,合理設計投融資框架,將有助於中國在對外直接投資方麵實現“彎道超車”。

  當前在實際運行中,一些中資企業的對外投資表現並不理想,而是遭受了挫折和失敗。這其中既有政治、法律、文化差異等風險因素的影響,也有企業經營、項目選擇和經濟周期等原因,但某些情況下也與融資安排不科學、不靈活存在直接關係。例如,目前有一些中資企業跨境並購是以現金而非股份作為對價完成交易,且大量采用外部債務融資的方式籌集資金。盡管這與我國直接融資體係有待發展、銀行信貸在融資中占據主導地位有一定關係,但更值得注意的是,由於中資企業跨國並購具有順周期、跨行業等特點,容易溢價購買,且並購雙方所需的磨合期也較長,債務杠杆偏高可能帶來一些潛在風險。為解決企業在海外投融資中麵臨的困難和風險,需要政府加以引導,推出一些創新性的投融資製度安排,提高海外投資的可持續性,為我國企業“走出去”與國際產能合作營造有利的金融環境。

  二、發展中國家和新興經濟體的建設資金需求十分巨大,非我國單打獨鬥就能完成,需合理構建投融資合作框架

  發展中國家和新興市場經濟體是當前我國許多海外項目建設和投資的目的地與東道國,其經濟建設和社會發展的資金需求量非常龐大。據亞洲開發銀行(ADB)測算,從當前到2030年,亞洲基建投資需求將高達26萬億美元,平均每年2.5萬億美元;據香港金融管理局測算,“一帶一路”沿線關於基礎設施建設的資金需求,估計每年高達0.8至1萬億美元。此外,1994年世界銀行曾在報告中提出基礎設施投資占GDP比重不少於5%的政策目標(袁佳,2016),筆者也以此為依據,對今後5年(即2017-2021年)“一帶一路”區域主要國家的年均基礎設施投資需求進行了簡單的線性測算。

  我們將“一帶一路”國家基礎設施投資額占GDP的比重設定為低、中、高三種情況,並假設在三種情況下,相關區域各經濟體的基建投資需求占GDP比重分別為3%、5%和6%。此後,基於IMF預測的未來各經濟體GDP總量,乘以不同情況下基建投資需求占GDP的比重,即可得到相應的基建投資需求規模。表6.2中的結果顯示,2017-2021年,主要“一帶一路”沿線國家年均基礎設施投資需求可能將達到0.8-1.6萬億美元。

  與此形成鮮明對比的是,根據商務部數據,2016年我國對“一帶一路”沿線的全部投資約為145.3億美元。因此,我國資金能夠滿足的部分與上述投融資需求相比非常有限。總的來看,一方麵,我國投資較多流向發展中國家和新興經濟體,其金融體係有待發展,私人部門提供的金融服務往往無法滿足投資所需,其公共部門也缺乏建設所需資金;另一方麵,由於我已是全球第二大經濟體、第二大對外投資國和頭號外匯儲備持有國,外界認為我資金實力雄厚,對中國的優惠資金也有一定期待。因此,為開展好包括“一帶一路”建設在內的對外投融資合作,需要充分調動各個利益相關方的資源和資金,滿足規模龐大的投融資需求。這既有利於促進相關國家的經濟增長,也有利於我國企業、裝備和技術“走出去”,我方投資還可以實現較好的商業回報。

  但需要特別注意的是,我國為企業“走出去”和國際產能合作搭建資金平台、促進資金融通,並不意味著單向的資金支持或單方麵讓利,且完全靠我“單打獨鬥”也難以持續(周小川,2017)。在合理的投融資框架中,資金必須按照市場化、商業化的原則運作,自擔風險、自負盈虧、自我約束,才能真正實現可持續發展。也就是說,需要充分調動各方資源,使各方真正承擔起責任、享受到收益,才能形成正向的激勵機製,同時也有助於避免我國無謂地承擔過多風險。此外,從資金來源來看,由於政府資金是有限的,且財政資金主要用於國內,對外投融資合作不能依靠公共資金作為主要支柱,而是需要加強政府和市場的分工協作,充分發揮公共資金對其他資金的撬動作用,同時堅持以企業為主體,市場化運作,才能保證投融資的可持續性。

  三、當前我對外投融資合作中存在的問題

  可以預見,隨著我與世界經濟的持續融合,未來我國對外投資增長潛力依然巨大。但在中資企業“走出去”的進程中,與投融資合作相關的矛盾和問題日益突出。當前在我國金融機構和“走出去”企業開展對外投融資合作的過程中,暴露出了一些迫切需要解決的問題:

  第一,部分金融機構在爭取項目時存在無序競爭情況。第二,部分企業存在忽視風險、盲目投資的情況。第三,公共資金和優惠性資金尚缺乏完善的持續跟蹤和事後問責機製。第四,企業通過國內金融機構或國內金融機構的海外分支融資時麵臨著一些瓶頸和製約。第五,中資企業跨境並購規模快速增長,債務融資占比較高。

  針對我國海外投資多集中於發展中國家和新興經濟體,項目周期長、規模大、風險高的特征,政府部門和官方資金可以有所作為。一方麵,應完善對外投融資合作框架,通過官方資金撬動項目所需的各方資金投入,解決企業“走出去”過程中由於風險、收益和期限錯配而帶來的“融資難”問題和金融風險,為中資企業參與國際經濟競爭與合作、積極融入全球產業鏈和價值鏈提供良好的宏觀經濟與金融環境,並引導資金重點投向對我產業升級和國際產業鏈布局有重大意義的海外投資項目。另一方麵,需堅持以企業為主體,市場化運作,完善優惠性資金的風險控製和事後問責機製,同時優化企業海外投資的融資結構,支持國內有能力、有條件的企業開展真實合規的對外投資活動,從而最大程度上確保投融資的可持續性。

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  開展對外投融資合作應秉承的理念

  開展對外投融資合作的核心是利益結構多元化與投資風險的分散化。長期來看,我與發展中國家和新興市場經濟體之間的投融資合作難以保持單向的資金支持,而是要在各方之間形成成本共攤、風險共擔、收益共享的良性機製,還需借助市場力量,最大程度調動各種資源,確保資金的可持續性,實現我海外投資利益的最大化。基於以上考慮,我們認為,我國開展對外投融資合作應秉承以下理念:

  一、動員多方力量參與對外投融資合作

  正如前文所述,開展海外項目與國際產能合作所需資金遠非單個國家所能負擔。因此,做好對外投融資合作的關鍵之一就是“合作”,即廣泛動員多方力量、充分調動各方資源,進而有效地利用全球資金,緩解我國資金壓力,分散我國投資風險。

  一方麵,利益多元化有利於動員多方資金。另一方麵,利益多元化還有助於防範風險。借鑒有關國際經驗,可遵循以下原則:

  首先,在重大項目上可聯合其他國家,包括發達經濟體的金融機構,不但可共擔資金成本與投資風險,減輕外界對我顧慮,還可提高債務人違約麵臨的國際壓力。重大工程項目往往所需資金巨大,不是單獨一家金融機構能完成,可考慮通過包括發達國家金融機構在內的國際銀團貸款融資,實現信貸資金的集成與風險的分散,為重大項目提供大額、長期、穩定的資金支持與配套金融服務,還可充分借鑒發達國家金融機構的有關經驗。

  其次,可加強與項目所在國的商業銀行合作,與東道國實現利益共享、風險共擔,並要求當地項目投資方有一定比例的自有資本金,從而使東道國金融機構與投資方對項目運營與盈利更加重視,加大中方出資安全。

  最後,多邊開發機構曆史悠久經驗豐富,在相關區域精耕細作多年,在其業務涵蓋的地區和領域往往具有明顯優勢,在風控方麵也有較多的經驗。可考慮在投融資方麵加強與多邊開發機構的合作,如設立聯合投資基金、開展跟投業務等。

  二、優化產業布局,結合區域比較優勢開展對外投融資

  近年來,我國企業加速“走出去”,在海外建立了各種產業園區,對外轉移了一些當地所需要的產能,同時也拓展了中資企業的海外市場。考慮到海外地區各有特點,具備不同的比較優勢,因此應注意企業“走出去”與產能合作的產業和區位選擇,從而優化我海外產業布局。

  目前我國勞動力、資本和技術的相對稀缺性和相對價格較改革開放乃至我加入WTO初期都已發生了明顯變化,比較優勢轉移和產業升級不僅是我國經濟發展的必然結果,也是支撐我國經濟繼續保持較快增長的必然要求。由於比較優勢轉移和產業結構升級不可避免,且一些國家和地區的經濟和我互補,有承接我比較優勢轉移的需求,一些產業海外拓展空間較大。我國應結合不同海外地區的比較優勢,在對外投資的產業與地區上有所選擇,同時有針對性地開展投融資合作。

  三、明確政府在對外投融資合作中的定位

  在開展對外投資的過程中,可能會出現“市場失靈”的情況:對於一些具有公益性質、回報較慢,或者投資周期較長、風險較大的項目,盡管其存在較大的正外部性,但由於預期盈利存在不確定性,可能低於市場平均水平,從而導致其難以獲得融資。事實上,對於許多我在發展中國家和新興經濟體的海外投資,特別是基礎設施、能源資源類的投資,其都具有周期長、風險高、規模大等特點,且東道國普遍麵臨資金匱乏、金融體係不發達的問題,因此很容易出現私人部門投融資服務“缺位”的現象。此時就需要政府發揮“補台”的作用,以官方資金為杠杆撬動各方資金,幫助推動項目的孵化與啟動。

  但使用政府和官方資金時應特別注意效率問題。隻有資金提供方注重效益,不盲目、隨意投放資金,資金的使用方才會將資金投入到真正所需的領域去,實現真正的發展。同時,若資金無效使用,還可能在投資國引發道德風險和過度依賴優惠性資金等問題,不僅不能支持發展中國家的經濟增長,反而可能最終約束發展中國家的發展,不利於後續合作的開展(周小川,2017)。因此,在使用政府資源為項目提供投融資前,應重點考慮以下幾方麵問題:首先,項目能否完全由私人部門通過市場化、商業化的方式來提供融資;其次,如果風險過高或存在市場失靈的問題,私人部門無法或不願提供融資,能否通過出台相應的政策或推動有關改革,降低投資風險,改善市場環境,為私人部門進入提供便利與空間;最後,如果一定要使用政府資金,其應主要用於降低風險,從而撬動私人部門資金在內的各方資源。

  綜上所述,鑒於政府的資源是有限的,其不宜衝在對外投融資合作的第一線,而是要加強政府和市場的分工協作。官方資金在必要時可起到撬動各方資源的作用,同時需堅持以企業為主體,市場化運作,保證投融資的可持續性。此外,開展對外投融資合作時還應注意明確區分戰略性和商業性項目,在確有必要的前提下,戰略性項目宜少而精,確保將官方資金用在刀刃上。

  應當看到,隻要機製設計合理得當,一些中長期的“戰略性項目”也能夠獲得經濟效益。第一,需要有效地區分項目的使用者,並對其進行合理收費,這樣就能夠產生一定經濟回報,產生經濟效應。第二,一些項目由於投資規模大、周期長、不確定因素多等原因,其經濟效益可能在運營初期不明顯或偏低。此時可通過引入合理的機製設計、適當的風險分擔機製和合適的金融工具,通過有效降低項目在投資、建設與經營階段的不確定性,提高其經濟回報性。

  四、利用對外投融資合作推進人民幣國際化

  當前許多“走出去”企業普遍反映,目前大部分企業海外投資的融資貨幣為美元或人民幣,收益則為當地貨幣。由於當地政治經濟形勢不穩定,匯率機製不完善,本幣匯率波動明顯,匯率風險較大。但是由於許多項目建設周期較長,部分長達十幾年甚至二十年,而相關的匯率風險對衝工具期限通常最長隻有五年,且大部分沿線國家金融市場不夠發達、風險對衝工具不足,導致我國企業難以對衝匯率風險。

  人民幣已於2016年正式加入SDR貨幣籃子,成為了國際官方認可的國際儲備貨幣,可在對外項目投融資擴大人民幣的使用,在規避匯兌風險的同時推進人民幣國際化。事實上,通過對外投融資合作推動本幣對外輸出並非先例,日本1986年至1991年曾分三期推出總額為650億美元的“黑字還流”計劃(劉肯,2012),一方麵是為了減少經常項目盈餘帶來的國際壓力,同時也是希望推動日元走出去,取得了一定效果。

  許多發展中國家具有大量的資金需求,同時這些國家也迫切需要發展製造業和基礎設施,對中國的成套設備、項目承建等產品和服務存在較大需求。我國企業承接的海外工程項目也會帶動一些國內設備采購需求。這些需求為使用人民幣開展投融資合作奠定了良好基礎,外方獲得的人民幣可直接用於進口中國的商品和服務,進而帶動資金回流境內。綜上,如果能夠將人民幣資金投入合適的產業,一方麵,其他發展中國家的增長潛力可以進一步釋放,另一方麵,我國的商品、服務與設備出口和人民幣的國際使用也會增加。此外,開展人民幣投融資、減少對美元等貨幣的依賴,能增強對人民幣的信心,提升人民幣吸引力,並促進離岸人民幣市場的發展,降低匯率波動可能帶來的風險,有利於維持匯率和金融市場穩定。因此,更多地使用人民幣是我在開展對外投融資合作中的一個重要的努力方向。值得注意的是,使用人民幣投融資也要堅持企業為主、市場化運作。

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  抓住當前戰略契機,構建我國對外投融資框架

  我國需要創新投融資機製設計,通過合理的融資安排、適當的風險分擔機製和合適的金融工具,降低我海外投資的不確定性,提高項目的經濟效益。具體而言,包括用好開發性金融、完善出口信貸等政策性金融工具、推動金融機構和金融服務的網絡化布局、充分調動官方與市場資金、東道國金融資源、國際資本和多邊開發機構資金等多方麵渠道,同時結合我對外投資有關特點,發揮好股權類資金的作用,構建市場化為主、可持續的對外投融資框架。

  一、大力發展開發性金融

  從國際經驗來看,金融支持企業“走出去”主要有三個渠道,區別是在市場利潤和國家戰略之間的價值取向。商業性金融主要遵從市場化原則,追求利潤;政策性金融主要服務國家戰略,目的不在於盈利;開發性金融則是在服務國家戰略的同時強調保本微利和可持續發展(周小川,2015)。相對應地,三者在資金成本上存在梯度,商業性金融資金成本較高,政策性金融最低。

  其中,政策性金融可能存在資金效率問題,還可能增加財政負擔,且我在對外合作中的投融資需求較為龐大,政策性金融能夠發揮的作用有限。商業性資金支持中短期業務做的好,但缺少中長期融資的支持,長期業務往往有空缺,市場配置資源的有效性在長期融資領域存在缺陷,需加以補充。同時,商業性金融機構的行為是順周期的,還有“嫌貧愛富”的特點。

  這種情況下,開發性金融具有優勢,正好可以彌補二者之間的空缺。開發性金融是對傳統政策性金融的深化和發展,指服務國家戰略、依托信用支持、不靠政府補貼、市場運作、自主經營、注重長期投資、保本微利、財務上有可持續性的金融模式,介於政策性和商業性資金支持之間,但更偏商業性一些(周小川,2017)。當前我國參與的“一帶一路”等對外投融資項目普遍具有回收周期較長、資金需求規模巨大等特點,具有市場化運作、財務可持續和注重中長期投資等優勢的開發性金融可發揮重要作用。實踐證明,開發性金融業務具有多重優勢,其可以依托政府信用,通過發行政策性金融債等方式,自行募集長期穩定、成本較低的資金,然後根據需求自主選擇項目,提供中長期融資支持。因此,中短期海外投資可以通過商業性金融(市場資金)滿足;而對於有一定盈利能力,但投資期限長、回報慢的項目,商業性金融可能不願參與或者資金成本較高,此時相應的投融資服務就需要由開發性金融來提供。

  近年來,隨著長期公共資源緊缺,國際上重要的開發性金融機構正逐步向可持續開發性金融轉型,不以利潤最大化為目的,但日益重視項目的商業可行性和財務可持續性,更加注重支持基礎設施投資等長期投資項目,通過國際債券市場融資獲取較低成本資金,撬動私人部門投資,以充分調動資源支持各國的經濟發展。我國在該領域已走在世界前列,國開行和進出口銀行在企業“走出去”中起到了重要作用,許多項目都可以看到這兩家銀行的身影。國開行是我國最大的投融資合作銀行和世界上規模最大的開發性金融機構,積極發揮中長期投融資優勢,截至2016年底,其為“一帶一路”沿線國家累計發放貸款超過1600億美元,投資餘額1100億美元,儲備沿線項目500多個,重點集中在需要中長期資金的基礎設施、能源資源和產能合作領域。進出口銀行除支持國際貿易與“兩優”貸款業務外,也設立了專門的投資基金,主動參與海外項目投資。國開行和進出口銀行提供的開發性資金主要以貸款為主,近年來,也有部分股權類投資參與了一些資金需求量大、建設周期長、成本回收慢的海外投資項目。這些項目具有較強的示範效應和正外部性,甚至具備了一些公共產品的屬性,因此也具備一些開發性金融的特征。據筆者估算,包括上述具有開發性金融特征的股權投資在內,我國可用於支持企業“走出去”、國際產能合作和“一帶一路”建設的開發性資金約為2000-3000億美元/年。

  結合各類資金的特性與成本,可以看到,開發性資金將成為對企業向位於發展中國家的重點項目投資的主要支持。同時,從市場建設和項目生命周期的角度看,政策性資金、開發性資金與商業性資金三者可以是“孵化—先行—跟進”的關係,構成一個可持續發展的投融資框架。

  此外,對於符合國家政策導向的重要海外投資項目,各種資金也可在項目生命周期的不同階段進入,相互配合,提供金融支持。考慮到政策性資金成本較低且不強調盈虧,對於那些具有較強的正外部性、確有必要開展但沒有利潤的項目,政策性資金可以考慮介入,提供財政補助或貼息,但應避免承擔過多財政負擔。開發性資金可以在項目的低利潤時期進入,一方麵為項目提供較低成本的資金支持,另一方麵也能幫助項目做大做好,分享成長紅利;商業性資金可以待項目成熟、回報穩定後進入,此時項目已經運行一段時間,積累了一定資信,即便在市場上融資,成本也會較初始階段更低。

  二、在政策性金融方麵,繼續完善出口信貸機製,為中國元素“走出去”提供投融資支持

  出口信貸機製對我產品、服務、技術和勞務“走出去”具有重要的促進作用,也是我國對外投融資合作中的關鍵一環。嚴格來講,當前並不存在被廣泛接受和認可的出口信貸國際規則。1934年,法國、意大利、西班牙和英國創建“伯爾尼聯盟”(BerneUnion)2,開啟了出口信貸的國際協調。20世紀70年代,隨著發展中國家資本品需求的日益增長,主要發達國家為爭奪發展中國家的出口訂單展開了激烈競爭,出口信貸補貼越來越多,競爭比較混亂,客觀上加速了“君子協定”的出台。為協調發達國家之間的出口信貸政策,經過多次協商,經濟合作與發展組織(OECD)1978年製定了《關於官方支持的出口信貸指南的安排》,又稱“君子協定”。但“君子協定”隻是發達國家之間的約定,不具有國際公約的性質,也沒有國際法的約束力。

  出台以來,“君子協定”經曆了不斷的演變和修訂。1987年生效的“Wallen協議”是消除利率補貼的重要一步,規定對高收入國家提供出口信貸的最低利率隻能使用商業參考利率模式,並對援助貸款的最低優惠水平提出了量化要求。1991年的“赫爾辛基協議”也是一次重要修改,這一協議禁止向比較富裕的發展中國家和可得到商業融資支持的項目提供捆綁性援助,也終止了一國將出口信貸與本國產品和服務相捆綁的做法,明確了政府貸款和金融機構的項目貸款不得偏向本國企業和產品,必須公平招標(OECD,2011)。

  發達國家過去曾是出口信貸的主要提供方,近年來,我國出口信貸蓬勃發展,一定程度上占據了美歐此前的市場份額,因此也引起了一些爭議。我官方支持的出口信貸占全球比重已從2001年的2%上升到2014年的36%,而七國集團(G7)占比則從91%下降到32%。我國並未按照“君子協定”規則將出口信貸嚴格分為一般性貸款和援助性貸款兩類,而是采取較為靈活自主的出口信貸政策,常常將兩者自由搭配。總體而言,我國一般性出口信貸的貸款條件較“君子協定”更為優惠,而較援助類貸款優惠度較低,也因此常在國際場合被人詬病。自2010年起,美國、歐盟開始通過各種渠道頻繁向我提及官方出口信貸領域的國際規則,指責我國出口信貸實踐過於靈活,“不守規矩”。在此背景下,我國出口信貸實踐與美歐實踐之間的衝突日益突出。

  根據項目是否具有商業可行性,“君子協定”將出口信貸分為一般性官方支持出口信貸和捆綁性援助兩大類。對於一般性官方支持出口信貸,核心原則是“不能過於優惠”。利率方麵,采用商業參考利率(各國基準利率上加100個基點)作為固定利率貸款的最低利率。特別是,對於利率市場化程度較低國家,則參照WTO框架采取“外部標準”製定商業參考利率。

  期限方麵,“君子協定”根據世界銀行測算的人均國民收入將國別分成兩大類:對於高收入的OECD國家,最長還款期為5年,在遵循相關先期通知程序後,最長還款期可以為8.5年;對於其他國家,最長還款期為10年。

  對於捆綁性援助,由於其目的主要是為難以獲得市場化融資的國家或項目提供援助,為減少對正常貿易活動的扭曲,“君子協定”對這類貸款的國別資格、項目資格和最低優惠水平做出嚴格規定,核心原則是“必須足夠優惠”。國別資格方麵,隻有中低收入國家和低收入國家有資格獲得捆綁性援助。項目資格方麵,商業可行的公共或私營項目不應提供捆綁性援助。優惠度方麵,捆綁性援助的優惠水平不得低於35%,當受益國為最不發達國家時,優惠水平不應低於50%(OECD,2012)。

  整體而言,我國並非按照“是否具有商業可行性”這一標準對出口信貸分類,而是根據項目具體需求製定出口信貸政策,並常常將一般性貸款和優惠貸款靈活搭配。因此,我國一般性出口信貸的條件較“君子協定”更為優惠,而援助性貸款的優惠度難以達到“君子協定”的標準。如果按照“君子協定”規則對我進行約束,將影響我出口信貸的迅速增長。

  實際上,“君子協定”並不是一種“國際慣例”,也難以反映當前出口信貸的國際新格局。第一,“君子協定”的出發點是協調發達國家在原殖民地的相互競爭,打破原殖民地的地盤概念,不具普適性。第二,“君子協定”主要是對發達國家與發展中國家之間的出口信貸進行規定,所以才有“援助性貸款”概念,而我與發展中國家的投融資合作屬“南南合作”範疇,強調互惠互利,與“君子協定”的初衷完全不同。第三,“君子協定”根據項目是否具有“商業可行性”對出口信貸進行類型劃分,過於簡單,無法滿足發展中國家多樣化的實際融資需求。因此,我應推動改革和完善出口信貸相關國際規則,為促進我國設備、產品和勞務出口提供投融資支持。

  對外,應充分利用各層次溝通平台,形成製定出口信貸國際新規則的合力。利用各層次溝通平台,推動更多新興市場經濟體認識到現有“君子協定”的弊端,形成改革共識,提高與發達國家對話的集體合力。對內,宜推動國內出口信貸體係改革,推動“兩優”貸款改革,調整“兩優”貸款操作規範,健全相關管理體製。同時,可考慮通過降低利率、延長貸款期限等方式提高援助性貸款的優惠度,避免外界對我的指責。還可明確商業性出口信貸和政策性出口信貸的各自風險承擔,共同保障出口信貸資金的安全回收。

  三、在商業性金融方麵,完善中資金融機構和金融服務的網絡化布局

  首先,應積極開展中資金融機構海外布局。在加快中資金融機構海外布局的同時,還應致力於提高金融機構跨境金融業務的廣度和深度,完善金融服務。

  其次,代理銀行業務是全球支付體係的重要組成部分,在尚不具備互設機構條件的情況下,與投資國銀行之間建立和擴大代理行關係也是幫助所在國獲取金融服務的重要渠道。

  再次,可充分發揮銀團貸款的作用,更好地滿足大型企業和重大項目的融資需求,並分散風險。

  需要強調的是,在推進金融機構和金融服務網絡化布局的過程中,金融監管當局應順勢而為,引導中資金融機構為企業“走出去”提供便利。一是支持金融機構根據自身職能和特長合理布點,避免盲目布局,實現錯位競爭,形成各方合力,支持企業“走出去”和“一帶一路”建設。二是引導中資金融機構統籌考慮所在國家政治和經濟穩定性、金融市場開放程度、法律法規、金融監管、市場容量、客戶資源和信用環境等因素,在開展業務前做好盡職調查和可行性分析,合理配置沿線機構布局,避免不必要的風險,確保可持續經營。三是為充分動員各方資源,可推動中外資金融機構加強合作,在促進中資金融機構“走出去”的同時,進一步推動金融服務業開放,歡迎符合條件的金融機構來華設立分支機構,開展業務,這也有助於我多渠道利用各方資金。四是需加強金融監管當局之間的溝通與協調。近年來,隨著巴塞爾框架下的國際監管規則與各國的監管措施逐漸推進,全球監管標準趨嚴,中資金融機構的境外經營若有不慎就可能觸及監管紅線,迫切需要加強協調。此外,金融監管當局之間的協調也有利於為我金融機構在海外布點掃清監管層麵的障礙。

  四、充分發揮東道國、多邊開發銀行、發達經濟體的資本市場和國際金融中心在投融資合作中的作用

  國內可用於對外投融資合作的資金有限,相當一部分資金可通過國際市場融得。因此,可考慮充分發揮各類資本的作用,首先是東道國自身的金融資源。其次是借助世界銀行、泛美開發銀行、非洲開發銀行、歐洲複興開發銀行、亞投行、金磚國家新開發銀行等多邊開發銀行的優勢與資金,推動跨國項目順利實施。再次是充分動員主權財富基金等國際資金,利用發達經濟體的資本市場融資。最後是發揮好香港、倫敦等國際金融中心的融資優勢。

  五、利用多種投融資方式,充分發揮股權類投資作用

  對外投融資需綜合運用多種投融資方式,尤其要大力發展股權類投資。

  第一,應大力發揮絲路基金、中非產能合作基金、中拉產能合作基金、人民幣海外基金等股權類投資基金在對外投融資中的作用,加大股權投資比重,從而實現與有關國家的資金、技術、經驗捆綁,提高項目的整體效益。

  第二,這些基金作為市場化運作機構,應避免以對外援助的思維來開展投資,以實現資源有效配置與各方的利益最大化。

  第三,對於股權類投資基金參與的一些具有公共產品與開發性金融特征的項目,政府部門應該有針對性地給予一些政策指導與支持,實現項目可持續發展。

  此外,在發揮股權類投資基金作用時,還應注意其與相關國際規則的協調問題,同時積極參與國際規則的製定與完善。

文章來源:微信公眾號中國金融四十人論壇

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